© Reuters. DATEIFOTO: Münzen und Banknoten des chinesischen Yuan sind auf diesem Illustrationsbild vom 24. Februar 2022 zu sehen. REUTERS/Florence Lo/Illustration/File Photo/File Photo
Von Kevin Yao und Samuel Shen
PEKING (Reuters) – Chinas versprochener „Maßnahmenkatalog“ zur Entschärfung der Schuldenrisiken der Kommunalverwaltung wird wahrscheinlich die Emission von Sonderanleihen, Schuldenumtausch, Kreditverlängerungen und etwas umfassen, was Peking wirklich verabscheut: Eingriffe in den Zentralhaushalt.
Lokale Regierungen sind für Chinas Wirtschaft von grundlegender Bedeutung, und Peking beauftragt Provinz- und Stadtbeamte mit der Erreichung ehrgeiziger Wachstumsziele. Doch nach Jahren übermäßiger Investitionen in die Infrastruktur, sinkender Erträge aus Grundstücksverkäufen und rasant steigenden COVID-Kosten stellen Ökonomen fest, dass verschuldete Kommunen nun ein großes Risiko für Chinas Wirtschaft darstellen.
Die chinesischen Staats- und Regierungschefs haben im vergangenen Monat ohne nähere Angaben zugesagt, zur Schuldenerleichterung beizutragen, und damit ihre Besorgnis über eine mögliche Kette kommunaler Schuldenausfälle signalisiert, die den Finanzsektor destabilisieren könnten.
Ökonomen hielten diese Botschaft für konstruktiver als im April, als die Führer der Kommunistischen Partei eine „strikte Kontrolle“ der lokalen Schulden forderten. Die Schlussfolgerung sei, so sagen sie, dass Peking erkannt habe, dass es dringend Geld in die Lösung des Problems stecken müsse.
Das könnte einen großen Durchbruch bei der Suche nach einem Ausweg aus der kommunalen Schuldenkrise Chinas darstellen, nachdem Peking seit Jahren von den lokalen Verwaltungen verlangt, dass sie sich selbst regeln.
„Das lokale Schuldenproblem ist komplex, man kann also nicht einfach sagen, dass man keine Verantwortung übernehmen will“, erläuterte Guo Tianyong, Professor an der Zentraluniversität für Finanzen und Wirtschaft in Peking, die Richtung des Politbüros.
Das Ausmaß einer Beteiligung der Zentralregierung und die damit verbundenen Bedingungen seien noch Gegenstand der Debatte, sagten zwei Politikberater gegenüber Reuters. Ob es sich bei dem Maßnahmenpaket um einen kurzfristigen oder mehrjährigen Plan handeln wird, bleibt ebenfalls unklar.
Diese Details werden für Investoren von entscheidender Bedeutung sein, um abzuschätzen, wie entscheidend und nachhaltig die Lösung Pekings sein wird.
„Der Umfang einer Umstrukturierung und das Ausmaß des Problems, das Peking anerkennt, sind wichtig für den Erfolg dieser Bemühungen“, sagte Logan Wright, Partner bei Rhodium Group.
PEKINGS DILEMMA
Die Schulden der Kommunalverwaltungen beliefen sich im Jahr 2022 auf 92 Billionen Yuan (12,8 Billionen US-Dollar) oder 76 % der Wirtschaftsleistung, gegenüber 62,2 % im Jahr 2019. Ein Teil davon sind Schulden, die von Local Government Finance Vehicles (LGFVs) ausgegeben werden, mit denen Städte Geld sammeln Infrastrukturprojekte. Der Internationale Währungsfonds geht davon aus, dass die LGFV-Schulden in diesem Jahr 9 Billionen US-Dollar erreichen werden.
Die Zentralregierung, die wiederholt vor „versteckten Schuldenrisiken“ gewarnt hat, befürchtet, dass die Zahlen sogar noch höher ausfallen, wenn man alle Schulden berücksichtigt, die außerhalb der kommunalen Bilanzen ausgegeben werden.
Es ist eine unhaltbare Situation, die Peking in eine Zwickmühle bringt: Wenn man keine Hilfe leistet, gerät das Wirtschaftsmodell ins Wanken, was schwerwiegende Folgen für das Wachstum und die soziale Stabilität hat, oder man greift ein und läuft Gefahr, noch rücksichtslosere Ausgaben zu fördern.
„Es sollte ein Grundsatz festgelegt werden: Nicht alle Schulden werden von der Zentralregierung übernommen“, sagte ein Politikberater gegenüber Reuters unter der Bedingung, anonym zu bleiben.
„Dies könnte zu Moral Hazard führen.“
Um dieses Risiko zu vermeiden, schlug der Berater vor, dass alle Beteiligten einen Teil der Last tragen: Finanzinstitute, lokale Regierungen, Peking und die Gesellschaft insgesamt.
OPTIONEN
Die meisten Ökonomen gehen davon aus, dass Peking staatliche Banken anweisen wird, fällige Schulden weiterhin durch längerfristige Kredite zu niedrigeren Zinssätzen zu verlängern, eine Strategie, die oft als „Verlängern und Vortäuschen“ bezeichnet wird.
Die Banken müssen jedoch je nach Umfang und Dringlichkeit einer Refinanzierungsaufgabe selektiv vorgehen. Umschuldungen schaden ihrer eigenen Bilanz und beeinträchtigen ihre Fähigkeit, andere Teile der Wirtschaft zu finanzieren.
Für viele Kommunalverwaltungen „benötigt man Transfers aus Peking, um lebenswichtige Funktionen aufrechtzuerhalten, und um sich weiterzuentwickeln, muss man Anleihen ausgeben – die zentrale Führung ist sich dessen bewusst“, sagte eine Quelle einer Staatsbank gegenüber Reuters nach einer kürzlichen Arbeitsreise in zwei verschuldete Provinzen.
Die Kommunalverwaltungen selbst werden die Verantwortung tragen, vor allem saubere Sachen zu machen.
Analysten zufolge dürften die Kommunalverwaltungen die verbleibenden Anleiheemissionsquoten des letzten Jahres nutzen, um „versteckte Schulden“ gegen offizielle Anleihen in ihrer Bilanz auszutauschen, wobei bis zu 2,6 Billionen Yuan ausgegeben werden sollen.
Ein solcher Schritt hat einen Präzedenzfall. Von 2015 bis 2018 haben Kommunalverwaltungen Anleihen im Wert von rund 12 Billionen Yuan ausgegeben, um sie gegen außerbilanzielle Schulden zu tauschen.
Peking kann bestimmte Orte auch auffordern, Vermögenswerte zu verkaufen oder zu nutzen, um Gelder zu beschaffen.
„Die Ausweitung der Schulden von Kommunalverwaltungen und LGFV sowie eine faktische Umstrukturierung, insbesondere bei Banken, werden wahrscheinlich gefördert, während Kommunalverwaltungen möglicherweise auch dazu gedrängt werden, einige Vermögenswerte zu verkaufen oder zu verpfänden“, sagte Tao Wang, Chefökonom für China bei UBS.
Dann kommt das sparsame Peking, das mit einer Zentralverschuldung von nur 21 % des BIP den größten Handlungsspielraum hat.
Peking gab im Jahr 2020 Sonderanleihen im Wert von 1 Billion Yuan zur Bewältigung der Pandemie aus, 1,55 Billionen Yuan im Jahr 2007 zur Rekapitalisierung seines Staatsfonds und 270 Milliarden Yuan im Jahr 1998 zur Rekapitalisierung der „großen vier“ Staatsbanken.
„Die Zentralregierung kann kostengünstige Anleihen ausgeben, um lokale Schulden zu ersetzen“, sagte ein zweiter Politikberater.
Chinas 10- bis 30-jährige Staatsanleihen rentieren zwischen 2,7 % und 3,0 %. Einige Städte und LGFVs zahlen 7-10 % Zinsen.
Guo, der Professor, sagte, dass solche Tauschgeschäfte in diesem Jahr eine Billion Yuan überschreiten müssten, um etwas zu bewirken.
Analysten zufolge könnten auch großzügigere direkte Steuertransfers zur Finanzierung lebenswichtiger öffentlicher Dienstleistungen in den Korb geworfen werden. Dieser Weg ist ausgetreten: Das Finanzministerium erwartet für dieses Jahr einen Rekordbetrag an solchen Überweisungen von 10 Billionen Yuan, was einem Anstieg von 3,6 % gegenüber 2022 entspricht.
Damit das lokale Schuldenproblem nicht erneut auftritt, müssen die politischen Entscheidungsträger tiefgreifende Veränderungen in der Funktionsweise der Wirtschaft umsetzen.
Analysten von BBVA (BME:) schlagen vor, die Wachstumsleistungskriterien bei der Bewertung lokaler Regierungsbeamter zu verwässern.
Letztendlich müssen Peking und die chinesische Gesellschaft jedoch möglicherweise ein geringeres Wachstum nach vier Jahrzehnten rasanter Expansion hinnehmen.
„Ob Peking in der Lage sein wird, eine deutliche Verlangsamung der Investitionen der Kommunalverwaltung und damit des Wirtschaftswachstums zu akzeptieren, wird eine der wichtigsten Fragen bei jeder Umstrukturierung sein“, sagte Wright von Rhodium.
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