© Reuters. DATEIFOTO: Menschen warten vor dem Nationalfeiertag in Shanghai, China, am 28. September 2023, am Bahnhof Shanghai Hongqiao darauf, in Züge einzusteigen. REUTERS/Aly Song/Archivfoto
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Von Yew Lun Tian, Kevin Yao und Farah Master
PEKING/HONGKONG (Reuters) – Yang Guangs Aufstieg vom Dorfbauern zum Audi-fahrenden Geschäftsmann mit zwei Besitztümern hing größtenteils von einem der begehrtesten Dokumente in China ab: einem städtischen Hukou, einer Aufenthaltserlaubnis.
Der 45-Jährige, der in der Innenstadt von Zhengzhou lebt, vergleicht die Genehmigung – die normalerweise den Zugang einer Person zu Gesundheit, Bildung, Krediten und anderen Dienstleistungen an ihren Geburtsort bindet – mit einer „Viehohrmarke, mit der uns der Staat versehen hat“. .
„Mit diesem Tag werden wir in verschiedene Kategorien von Menschen eingeteilt, die Anspruch auf unterschiedliche Privilegien haben und unterschiedlichen Pflichten unterliegen“, sagte er.
Als Zhengzhou in den frühen 2000er Jahren denjenigen, die eine Wohnung kauften, vorübergehend erlaubte, sich auch für ein Stadt-Hukou zu qualifizieren, nutzte Yang die Gelegenheit und erlaubte ihm, ein Unternehmen anzumelden und Geschäfte in der Hauptstadt der Provinz Henan zu eröffnen, was sein Schicksal veränderte.
In den letzten Monaten haben die chinesischen Behörden bei einigen Ökonomen die Hoffnung geweckt, dass das interne Passsystem, das das Schicksal der Menschen seit den 1950er Jahren weitgehend an ihren Herkunftsort gebunden hat, möglicherweise in den Sterben liegt. Ein angeschlagener Immobilienmarkt und ein schleppender Konsum haben dem Bestreben, Beschränkungen zu lockern und mehr Menschen die Möglichkeiten zu gewähren, die die städtische Registrierung bietet, neue Dringlichkeit verliehen.
Das Ministerium für öffentliche Sicherheit forderte im August Städte mit bis zu 3 Millionen Einwohnern auf, Hukou abzuschaffen, und Städte mit 3 bis 5 Millionen Einwohnern, die Ausgabe deutlich zu lockern. Die Provinzen Zhejiang und Jiangsu haben Pläne für eine fast vollständige Öffnung für neue Einwohner angekündigt.
Doch zwei Personen, die an Diskussionen über die Hukou-Politik innerhalb der Zentralregierung beteiligt waren, sagten Reuters, dass der Fortschritt ins Stocken gerät und weitere bedeutende Durchbrüche unwahrscheinlich sind, insbesondere in den größeren Städten Chinas.
In den Berichten wurden bisher nicht gemeldete Spannungen im Zusammenhang mit der Hukou-Reform beschrieben. Chinesische Beamte erkannten zwar starke wirtschaftliche Gründe für Veränderungen an, zögerten jedoch, entscheidende Maßnahmen zu ergreifen, die die soziale Stabilität beeinträchtigen und verschuldeten Städten zusätzliche Kosten aufbürden könnten.
„Die Hukou-Reform ist schwer zu zerkauen“, sagte Jia Kang, Gründungspräsident der China Academy of New Supply-Side Economics, der die Regierung zu politischen Maßnahmen berät, die Hukou einbeziehen. „Es sollte ein natürlicher Prozess sein, man kann es nicht einfach tun, weil man es will.“
„Derzeit sind alle Reformen schwierig.“
Jia sagte, dass zwar weder die Zentralregierung noch die lokalen Regierungen eine weitere Lockerung des Hukou ablehnen, die Umsetzung jedoch davon abhängt, dass die Städte über die nötigen Mittel und Kapazitäten für den öffentlichen Dienst verfügen.
Das chinesische Ministerium für öffentliche Sicherheit und die Nationale Entwicklungs- und Reformkommission, die oberste Planungsbehörde, antworteten nicht auf Anfragen nach Kommentaren.
Die Berater sagten, dass Chinas größte Städte über ein begrenztes Wohnangebot verfügen und mit Umweltverschmutzung und Staus konfrontiert sind, was ihre Fähigkeit beeinträchtigt, mehr Menschen aufzunehmen. Mittelgroße und kleinere Städte verfügen über einen überschüssigen Wohnungsbestand, den sie gerne neuen Einwohnern anbieten würden, aber aufgrund der steigenden Verschuldung fehlen ihnen die Mittel, um den Zugang zu Gesundheitseinrichtungen, Altenpflege und Bildung zu erweitern.
„Die Qualität unserer Urbanisierung ist schlecht“, sagte der zweite Regierungsberater, der aufgrund der Sensibilität des Themas anonym bleiben wollte.
Die meisten chinesischen Städte wuchsen in den letzten vier Jahrzehnten dramatisch, als sich das Land dem Unternehmertum öffnete und in Verkehrsinfrastruktur und Wohnprojekte investierte. Doch die zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt bleibt immer noch hinter der Urbanisierungsrate von 80–90 % in der entwickelten Welt zurück.
Ungefähr 65 % der 1,4 Milliarden Menschen Chinas leben in städtischen Gebieten, verglichen mit 55 % im Jahr 2013. Aber nur 48 % der Bevölkerung haben ein städtisches Hukou, wie offizielle Daten zeigen. Dieser Abstand blieb im gesamten Zeitraum konstant.
Während Peking daran arbeite, die Belastungen in den lokalen Finanzen anzugehen, sei eine weitere Reihe von Reformen, die mehr Menschen dazu ermutigen sollen, sich in Städten niederzulassen, nicht in Planung, sagten die Berater.
In China sind ländliche Hukou mit Landrechten verbunden – und implizit mit der Versicherungspolice, von der Farm zu leben, wenn keine Arbeitsplätze in der Stadt verfügbar sind. Dies führt dazu, dass viele Wanderarbeiter vom Land zögern, städtische Genehmigungen zu beantragen, insbesondere in einer sich verlangsamenden Wirtschaft.
Kommunalverwaltungen können Land für die Landwirtschaft sowie für die Entwicklung von Wohn-, Gewerbe- und Industriegebieten pachten, aber in China gibt es kein privates Landeigentum und Landrechte können nicht frei gehandelt werden.
„Wir müssen die Reform des Landsystems vorantreiben. Wir haben viel Land, das verschwendet wurde“, sagte der zweite Berater und fügte jedoch hinzu, dass Chinas Führer nicht bereit seien, diesen Weg zu beschreiten.
Shao Xiaogai, eine 39-jährige Filialleiterin in Zhengzhou, möchte lieber in ihrem Dorf in der zentralen Provinz Henan registriert bleiben. Sie hatte versucht, einen städtischen Hukou zu bekommen, um die Anmeldung ihres Sohnes an einer öffentlichen Schule zu erleichtern, aber schließlich wurde trotzdem ein Platz für ihn frei.
„Ich sage meinem Sohn, er solle fleißig lernen, weil wir in dieser Stadt Außenseiter sind“, sagte Shao. „Wenn es ihm hier nicht gut geht, werden sein Vater und ich zu seiner Last, wenn wir in der Stadt bleiben. Im Dorf können wir alles an Nahrungsmitteln anbauen, was wir brauchen.“
Jia sagte, diese Hürden bedeuten, dass die weitere Hukou-Liberalisierung von Stadt zu Stadt erfolgen werde. Der zweite Berater sagte, das Tempo der Urbanisierung werde sich in den kommenden Jahren verlangsamen, wodurch die Wiederbelebung des ländlichen Raums für die chinesische Führung immer mehr an Priorität gewinnen werde.
WENIGER VERBRAUCH
Hukou geht auf die Hungersnöte des letzten Jahrhunderts zurück, als Mao Zedong die Lebensmittelrationen an die Geburtsorte der Menschen band, um zu verhindern, dass hungernde Bauern in besser ernährte Städte strömten.
In ihrer modernen Variante schränkt Hukou den Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen für viele der fast 300 Millionen Landflüchtlinge ein, die ihre Familien zurücklassen, um in chinesischen Städten Smartphones zu bauen, Wolkenkratzer zu bauen, Straßen zu bauen und Einkaufszentren zu reinigen.
Migranten erhalten geringere Erstattungen für medizinische Kosten als diejenigen mit städtischer Meldepflicht und können die Beiträge ihres Arbeitgebers zur Altersvorsorge – zwei Drittel des Topfes – nicht mitnehmen, wenn sie nach Hause zurückkehren.
Dadurch sparen sie einen größeren Teil ihres Einkommens und halten den Konsum der privaten Haushalte – den China zu einem wichtigeren Motor des Wirtschaftswachstums machen will – gedämpft.
Cai Fang, ein Berater der Zentralbank, schätzt, dass Wanderarbeiter in der Regel 23 % weniger ausgeben als diejenigen mit städtischem Hukou, was der Wirtschaft möglicherweise jährlich mehr als 2 Billionen Yuan (281 Milliarden US-Dollar) – oder 1,7 % des BIP des letzten Jahres – an Inlandsverbrauch entzieht.
Außerdem gilt es, die Nachfrage nach Wohnungen anzukurbeln, von denen es in China zu viele gibt. Der Immobilienmarkt, der rund ein Viertel der Wirtschaft ausmacht, wurde durch Zahlungsausfälle privater Bauträger erschüttert.
Der Markt würde sich „erheblich verbessern, wenn Migranten gleichberechtigter behandelt werden könnten“, indem der Zugang zu besseren Arbeitsplätzen und Sozialleistungen verbessert und ihnen der Kauf von Wohnungen ermöglicht würde, sagte Martin Whyte, emeritierter Professor für internationale Studien und Soziologie an der Harvard University.
„UNTERSTE BEVÖLKERUNG“
Ein unkontrollierter Zustrom von Migranten in die Städte könnte jedoch Risiken für Chinas Führung darstellen.
Nachdem im Jahr 2017 ein Feuer in Wohnquartieren von Wanderarbeitern ausgebrochen war, starteten die Pekinger Behörden eine Kampagne zur Ausweisung von Menschen ohne Hukou in der Hauptstadt, was zu einer seltenen offenen Gegenreaktion gegen die Regierung führte.
Megastädte wie Beijing, Shanghai, Shenzhen und Guangzhou hätten „keine Chance“, sich in den kommenden Jahren zu öffnen, „aus Gründen der sozialen Stabilität und Harmonie“, sagte Jia.
„Peking versuchte einmal, die ‚untere Bevölkerungsgruppe‘ zu vertreiben, was zu Chaos führte“, sagte er und bezog sich dabei auf den Begriff, den die Beamten in der Hauptstadt damals verwendeten.
In Zhengzhou erinnerte sich Yang, der Geschäftsmann, wie anders das Leben war, bevor er einen Stadt-Hukou erhielt.
Er verdiente seinen Lebensunterhalt mit dem Betrieb eines nicht lizenzierten Minimarkts in einem Viertel mit ländlichen Einwanderern und schlief oft auf einer Strohmatte in einem Park, während er mit der Polizei Verstecken spielte.
„Sie würden große Teams aus Freiwilligen und Beamten organisieren, die nachts an Türen klopfen, um Menschen ohne Hukou aufzuscheuchen“, sagte Yang.
Die Regierung von Zhengzhou reagierte nicht auf Reuters-Anfragen.
Als er die Genehmigung erhielt, stiegen Yangs Aussichten rasant.
Zusätzlich zum Ausbau seines Geschäfts kaufte er ein zweites Zuhause – etwas, das nur Hukou-Inhaber haben konnten – und sein erstes Auto, einen lokal hergestellten Changan 50-Minivan. Er genoss ein aktiveres soziales Leben.
„Damals konnten sich nicht viele Leute private Fahrzeuge leisten. Hübsche Mädchen baten mich, sie aus Spaß herumzufahren“, sagte Yang. “Und ich tat!”
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(Grafiken von Kripa Jayaram; Bearbeitung von Marius Zaharia und David Crawshaw)